2014年“兩會”召開之際，新浪財經(jīng)聯(lián)合北京大學經(jīng)濟學院獨家推出“兩會專家筆談”欄目，邀請北大的專家教授與各位網(wǎng)友共談兩會熱點。季曦在文章中分析了影響我國城鎮(zhèn)化的節(jié)能環(huán)保效應(yīng)的原因并提出提高我國城鎮(zhèn)化節(jié)能環(huán)保效應(yīng)的政策建議。他認為要改善我國城市生活能源和資源的消耗虛高，需要進一步推動能源機制的改革。

以下是季曦文章原文：

讓城鎮(zhèn)化成為實現(xiàn)綠色發(fā)展的助推2

季曦北京大學經(jīng)濟學院資源環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟學系

中國新一屆政府把城鎮(zhèn)化置于一種全新的戰(zhàn)略高度，不免讓人們對城鎮(zhèn)化產(chǎn)生了多方面的期待。我們有許多理由去相信城鎮(zhèn)化是中國未來經(jīng)濟增長的重要引擎，也非常期待未來的城鎮(zhèn)化真正實現(xiàn)人的發(fā)展。而在資源環(huán)境已經(jīng)成為制約我國社會經(jīng)濟發(fā)展的硬約束的今天，我想暢想的是，城鎮(zhèn)化能否成為推進我國實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型的重要助力？

由于城市相比其他人類聚居方式具備更好的規(guī)模經(jīng)濟、集聚經(jīng)濟和專業(yè)經(jīng)濟，城鎮(zhèn)化為資源的高效利用提供了可能。我們的一些研究成果表明，我國城鎮(zhèn)化的節(jié)能環(huán)保效應(yīng)并不樂觀。城鎮(zhèn)化不但沒有促進資源節(jié)約和環(huán)境友好，反而使社會經(jīng)濟發(fā)展和資源環(huán)境之間的矛盾更為尖銳化和復雜化。綠色經(jīng)濟是后工業(yè)時代全球社會經(jīng)阜⒄姑媼僦疃嗖豢沙中性而倒逼出來的一種新的經(jīng)濟形態(tài)，非常契合我國資源節(jié)約、環(huán)境保護的基本國策。集約、節(jié)能、綠色的城鎮(zhèn)化進程也許能成為推動我國生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要助力。

一、影響我國城鎮(zhèn)化的節(jié)能環(huán)保效應(yīng)的原因分析

目前我國城鎮(zhèn)化的2能環(huán)保效應(yīng)不佳，分析起來可能有以下幾方面原因：

1.發(fā)展階段的原因

我國正處于工業(yè)化中期和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期，工業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)、城市建設(shè)的加速、城市居民生活水平的提升都大大提高了我國能源和其他資源的需求。這是我國經(jīng)濟發(fā)展階段客觀造成的剛性需求。無論是我國還是全球其他國家，在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期和工業(yè)化中期，城鎮(zhèn)化節(jié)能環(huán)保效應(yīng)不佳都有剛性需求的原因。

2.歷史遺留的原因

長期以來，我國城鎮(zhèn)化進程處于政府的控制主導之下。改革開放前計劃經(jīng)濟體制的實行、重工業(yè)趕超戰(zhàn)略的選擇、戶籍制度的建立以及改革開放后政府降低城鎮(zhèn)建制標準等歷史原因使中國走上了一條政府主導的自上而下的城鎮(zhèn)化道路。這主要從兩方面影響了我國城鎮(zhèn)化的節(jié)能環(huán)保效應(yīng)：

1)政府主導的城鎮(zhèn)化路徑偏離了市場主導的城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，使城鎮(zhèn)化的節(jié)能環(huán)保效應(yīng)難以發(fā)揮

城鎮(zhèn)化是一個資源重新整合和配置的過程。在市場主導的城鎮(zhèn)化進程中，市場是資源配置的主體，城鎮(zhèn)化遵循市場規(guī)律，人口流動、資金聚集和產(chǎn)業(yè)演化都遵循市場化的優(yōu)勝劣汰原則，城市的集聚經(jīng)濟、規(guī)模經(jīng)濟和專業(yè)經(jīng)濟得以很好地發(fā)揮，有利于激發(fā)城市在資源配置和利用方面的效率。而以政府主導的城鎮(zhèn)化忽視了市場的作用，是一種以行政力量推動的城鎮(zhèn)化，政府是配置資源的主體，決定了大部分資源的流動方向。我國重工業(yè)城市以及資源型城市的崛起和沒落、土財政、地方政府債務(wù)等都與政府主導的城鎮(zhèn)化進程分不開。城市在資源利用方面的優(yōu)勢得以壓制，其節(jié)能環(huán)保效應(yīng)也自然難以全面發(fā)揮。

2)重生產(chǎn)輕生活的城市規(guī)劃格局難以適應(yīng)快節(jié)奏的城鎮(zhèn)化

在以重工業(yè)發(fā)展為主要推動力的城鎮(zhèn)化進程中，城市規(guī)劃注重城市的生產(chǎn)功能，生活功能被嚴重忽視。雖然1982年以后我國開始推動多元城鎮(zhèn)化道路，但原有的重生產(chǎn)輕生活的城市規(guī)劃使很多城市難以適應(yīng)快節(jié)奏的城鎮(zhèn)化進程，基礎(chǔ)設(shè)施更新跟不上城市人口增長的速度，城市擁堵，生產(chǎn)生活低效。在以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資促經(jīng)濟增長的模式下，城市攤大餅或者新城再造既難以改善舊城能耗低效的現(xiàn)狀，更刺激了新的能坪妥試蔥棖蟆

3.發(fā)展模式的原因

乒目前城市和經(jīng)濟發(fā)展模式比較粗放，城市能源和資源利用效率水平相比發(fā)達國家在同等經(jīng)濟發(fā)展水平或城鎮(zhèn)化水平而言還有較大提升空間。發(fā)展模式粗放主要體現(xiàn)在兩方面：1)結(jié)構(gòu)性粗放：我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中能源和資源型產(chǎn)業(yè)(如鋼鐵、有色金屬、化工等)發(fā)展過度，產(chǎn)業(yè)規(guī)模位居前列，而菩┎能高、能源和資源效率高的技術(shù)性和資金性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后；2)技術(shù)性粗放：是導致我國經(jīng)濟能源和資源效率整體水平不足的主要原因之一。我國許多行業(yè)技術(shù)水平不足、能源和資源效率偏低，2007年我國鋼鐵、有色金屬、石化、電力、建材、化工、紡織等行業(yè)的主要產(chǎn)品能耗平均比萍氏冉水平高40%左右，機動車燃油經(jīng)濟性水平和排放標準嚴重低于歐洲水平，能源裝備制造整體水平與國際先進水平相比仍有較大差距。

4、能源資源體系機制不完善的原因

我國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，市場正逐漸取代中央計劃成為資源配置的主要方式，但是我國市場機制還不夠完善，特別是在能源資源領(lǐng)域。以熱、水、電為例：目前我國城市供熱、供水、供電帶有明顯的福利性質(zhì)，城市供熱、供水和供電系統(tǒng)的產(chǎn)品和服務(wù)價格過低，不足以反映能源資源和水資源的稀缺程度(更為糟糕的是，這些福利性質(zhì)的低價資源惠及的是中高收入階層，而真正需要社會提供福利幫助的城市低收入和貧困人口卻因為他們的住所大多被排除在市政設(shè)施之外而難以享受這些社會福利)。此外，資源環(huán)境領(lǐng)域還存在著產(chǎn)權(quán)界定不明晰的問題，不利于能源資源的集約利用。除此之外，一些重要的能源資源領(lǐng)域行政壟斷、市場壟斷和無序競爭現(xiàn)象嚴重，導致了能源資源生產(chǎn)和利用過程中的嚴重浪費，滋生了城市奢侈之風，亟待建立起反映資源稀缺程度和市場供求關(guān)系的價格形成機制和市場主導的供求機制。

二、提高我國城鎮(zhèn)化節(jié)能環(huán)保效應(yīng)的政策建議

總結(jié)以上分析，我國城鎮(zhèn)化的節(jié)能環(huán)保效應(yīng)不足，有發(fā)展階段等客觀性問題，也有發(fā)展模式等主觀性問題；有歷史遺留的問題，也有現(xiàn)有е?、结官張D際醯任侍狻Ｒ充分發(fā)揮我國城鎮(zhèn)化的節(jié)能環(huán)保潛能，使城鎮(zhèn)化真正成為推進我國經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的重要助力，需要在面對客觀發(fā)展階段和歷史遺留問題的基礎(chǔ)上，促進體制、結(jié)構(gòu)和技術(shù)的革新。

為促進中國集約、節(jié)能和綠色的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，本文給出以下幾方面的建議：

1.堅持以增量改革為主，存量改造為輔；注重生產(chǎn)，更注重生活

新城市的興起和已有城市的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的兩個過程。我國尚處于城市化的加速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化率剛超過50%，因此，我國城鎮(zhèn)化某痰母腦旒扔寫媼扛腦斕難≡褚燦性雋勘涓锏幕會。

存量改造在于對現(xiàn)有城市的改造。由于歷史原因，現(xiàn)有一些城市存在很多規(guī)劃不合理的地方。但是，一味推倒重建不僅會造成新的臟亂差擠問題，而且非有機的舊城改造規(guī)劃難以解決根本性問題，反而會造成新的資源消耗和環(huán)境破壞。因此，對于存量改造問題本文建議首先多從機制創(chuàng)新方面下功夫。比如，理順價格機制、優(yōu)化稅費準則、建立信用體系、強化公眾監(jiān)督等，重新建立起一種高效的城股產(chǎn)和生活秩序，在工業(yè)用戶和居民用戶兩方面完善資源、環(huán)境、社會等外部成本內(nèi)部化機制。其次，應(yīng)該營造積極健康的城市社會風氣：引導正確的城市消費觀念，提倡開源節(jié)流，抵制鋪張浪費，合理引導過度產(chǎn)能的消耗?？傊瑢Υ媪康母脑鞈?yīng)該盡量堅持以機制、理念的糾錯疏導為主褂布、設(shè)施的重搭重建為輔。

增量改革的對象是新規(guī)劃的城市新區(qū)或者新發(fā)展起來的中小城鎮(zhèn)。必須結(jié)合生產(chǎn)和生活雙重需求進行整體規(guī)劃，將集約、節(jié)能、綠色等規(guī)劃理念有機融入城市規(guī)劃中，既提高城市的生產(chǎn)能力，又提高城市的生活便捷性。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)避開已經(jīng)產(chǎn)能過度的產(chǎn)業(yè)，杜絕高消耗高排放產(chǎn)業(yè)；城市建設(shè)應(yīng)推廣綠色建筑、綠色交通和節(jié)能設(shè)施；合理布局住宅和工業(yè)園區(qū)，提高城市片區(qū)的職住率，減少通勤以及由此帶來的擁堵成本；理布局交通、醫(yī)療、教育等公共設(shè)施，降低城市生活的資源和環(huán)境成本；按需建設(shè)，對大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性要進行多方論證，杜絕盲目攀比和虛講排場，杜絕不必要的建設(shè)。

2.提倡自下而上的“主動”城鎮(zhèn)化，避免“被動”城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量

人口和資源往城市集聚有三類驅(qū)動力：一種是來自城市的拉力，源自城市完善的教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施以及城市規(guī)模經(jīng)濟、積聚經(jīng)濟和專業(yè)經(jīng)濟效應(yīng)所帶來的就業(yè)需求對人口和資源的吸引；一種來自農(nóng)村的推力，主要由農(nóng)村經(jīng)濟落后、教育和衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施缺乏所引致；還有一種來自行政力量，由行政配置決定人口和資源的去留。由拉力為主驅(qū)動的城化和由推力或者行政力量為主驅(qū)動的城鎮(zhèn)化具有顯著的區(qū)別，如果稱前者為“主動”城鎮(zhèn)化，后者則可謂是“被動”城鎮(zhèn)化。在主動城鎮(zhèn)化進程中，城市的經(jīng)濟水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施都已經(jīng)做好接納新的人口和資源的準備，城市的資源利用潛能能夠很好地發(fā)揮，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量能夠得以障。而由農(nóng)村推力推動的城鎮(zhèn)化容易導致城市失業(yè)、城市貧民窟等“過度城市化”現(xiàn)象，以行政力量推動的城鎮(zhèn)化容易導致“半城市化”現(xiàn)象，城市功能無法全面激發(fā)，城鎮(zhèn)化質(zhì)量難以保障。

因此，應(yīng)該堅持以市場為主導，由經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級帶動的自下而上的“主動”城鎮(zhèn)化道路，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。一方面應(yīng)該保障農(nóng)村衛(wèi)生、教育、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的普及和改善，推動城鄉(xiāng)連接性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以擴大不斷增長的城市經(jīng)濟所帶#利益的受惠范圍，避免人口“被動”地往城市流動和遷移；另外，應(yīng)該減少政府的行政干預，以市場機制為資源配置的主體，避免以征地或行政劃分等方式引導的城鎮(zhèn)化；最重要的是，應(yīng)該積極發(fā)展城市經(jīng)濟，提升城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，完備城市管理體制，真正保障城鎮(zhèn)化“#動”地演進。

3.提高剛性需求的資源利用效率，杜絕非剛性需求

由于發(fā)展階段的客觀問題，我國城鎮(zhèn)化進程中存在大量的能源和資源剛性需求。然而，相比同樣城鎮(zhèn)化階段和經(jīng)濟發(fā)展水平的其他國家，即便是剛性的能源和資源需求，其使用效率還有很多提升的空間。較低的能效水平集中反映了我國城鎮(zhèn)化路徑粗放和發(fā)展方式不合理等突出問題，要減少剛性能耗，需要從城鎮(zhèn)化路徑和城市發(fā)展模式等方面進行改善。首先，應(yīng)該重新審視我國產(chǎn)業(yè)演化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系。縱觀全球城鎮(zhèn)化進程，發(fā)達國家?guī)缀醵际且怨I(yè)化推動城鎮(zhèn)化，而工業(yè)化又都選擇了由輕到重漸進發(fā)展的道路，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)演化和城鎮(zhèn)化的良性蕉。然而，由于歷史原因，我國選擇了以重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展并以重工業(yè)帶動城鎮(zhèn)化的道路，相比發(fā)達國家在城鎮(zhèn)化早期和發(fā)展期的情況，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略顯然增加了城鎮(zhèn)化道路中的能源和資源剛性需求。因此，應(yīng)該重新理順我國產(chǎn)業(yè)演化和城鎮(zhèn)化的關(guān)系，進一步強調(diào)輕工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)皆諭貧城鎮(zhèn)化進程中的作用。此外，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，應(yīng)該重新審視我國產(chǎn)業(yè)布局的問題，從空間優(yōu)化的角度降低城鎮(zhèn)化進程中的能源、資源和環(huán)境成本，弱化能源、資源和環(huán)境硬約束。目前，我國正大力推進全國主體功能分區(qū)戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)布局建議按照全國主體功能區(qū)定位，綜合鉸親試礎(chǔ)⒒肪場⑽锪韉紉蛩兀優(yōu)先在中西部能源資源富集城市地區(qū)布局資源密集型產(chǎn)業(yè)，減少資源的運輸成本和損耗。

另外，我國城鎮(zhèn)化進程中還存在大量能源和資源的非剛性需求，比如，無視過剩產(chǎn)能的生產(chǎn)規(guī)模的非理性擴大、城市的重復建設(shè)和非理性攀比、政府過分追求GDP導致的無效生產(chǎn)等均導致城市生產(chǎn)的能源和資源消耗的虛高；而過度奢侈和非理性的城市消費文化則造成了城市生活能源的虛高。要降低城市生產(chǎn)方面的非剛性能耗，需要迫切實行能源和資源消費強度和消費總量雙控制，形成倒逼機制，推動在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)方面取得實質(zhì)性進展。一方面，應(yīng)控制對產(chǎn)能過剩行業(yè)的投資，合理引導城鎮(zhèn)化對過剩產(chǎn)能的消化，實現(xiàn)投資和消費的良性循環(huán)，減少不必要消耗的同時促進經(jīng)濟增長；另一方面，應(yīng)該改革現(xiàn)有財稅體系日績考核體系，并建立相應(yīng)的監(jiān)督機制，從激勵機制方面著手杜絕城市重復建設(shè)和盲目生產(chǎn)，形成更具長遠視野的城市運行管理機制。

要改善我國城市生活能源和資源的消耗虛高，需要進一步推動能源機制的改革。目前我國的城市能源價格和收費體系在保障民生和促進節(jié)能方面都存在著不合理之處，一方面城市能源貧困、水資源貧困等現(xiàn)象依然存在，另一方面城市奢侈浪費之風盛行。如何在保障民生的基礎(chǔ)上消除城市的過度消費，亟待理順城市的馱醇鄹窕制：一方面要加速推動城市能源和水資源的民生工程，充分保障將城市貧困人口納入供熱、供電、供水等市政管網(wǎng)，確定供熱、供電、供水等生命線價格，杜絕城市能源貧困和水資源貧困。另一方面，對超出生命線之上的消費，應(yīng)該建立起反映能源和資源稀缺性的價格體系。同時陀Ω鎂】齏蚱頗茉春橢匾資源領(lǐng)域壟斷的局面，降低能源和資源行業(yè)的市場準入條件，保障有序競爭。